Vergleichbarkeit in der Kinder- und Jugendhilfe - Segen und Fluch

„Kinderschutz bringt Kämmerer in Not“ betitelte die Bayerische Staatszeitung am 14.01.2011 einen Artikel über die Kostenexplosion in der bayerischen Kinder- und Jugendhilfe. Im Münchner Merkur vom 19.07.2010 war die Überschrift „Weg mit der Jugendhilfe“ zu lesen. Nur zwei Artikel von vielen, die aufzeigen, welchem starken Legitimationsdruck die Jugendhilfe ausgesetzt ist. Eine Möglichkeit, die erbrachten Leistungen zu rechtfertigen, wird im Vergleich unter den einzelnen Jugendämtern gesehen. Diesen Anforderungen haben sich auch die bayerischen Jugendamtsleitungen gestellt und 2005 mit der Jugendhilfeberichterstattung in Bayern (JuBB) ein Instrument entwickelt, dessen Ziel es ist, für die kommunale Kinder- und Jugendhilfe empirisch gesicherte und verlässliche Daten zusammenzutragen, um sie dann auszuwerten und analysieren zu können. Fachlich fundierte Vergleiche in der Kinder- und Jugendhilfe orientieren sich dabei aber nicht alleine an reinen Zahlenreihen, sondern auch an vergleichbaren soziodemografischen Strukturen und Belastungsfaktoren.

Fachlicher Exkurs: Kosten- / Nutzenanalysen im Bereich der Heimerziehung

Die Hilfen zur Erziehung – dabei besonders die Heimunterbringung nach § 34 SGB VIII – werden in Zeiten schwieriger kommunaler Haushaltslagen oft plakativ als „der“ Kostenfaktor benannt. Um diese Ausgaben zu reduzieren werden deshalb Wege beschritten, die kurzfristig attraktiv erscheinen. Die Palette erstreckt sich dabei vom einheitlichen Vorschreiben von Höchsthilfedauern bis hin zum Gewähren von im Einzelfall pädagogisch weniger geeigneten, dafür temporär kostengünstigeren Hilfen. Wirtschaftliches Handeln in der Jugendhilfe wird aber nicht über temporäre Kostensenkung erreicht, denn es wird außer Acht gelassen, dass diese Art von Kostensparmodellen auf monokausalen Denkansätzen beruht und sogar zu Kostenexplosionen führen kann. Vielmehr ist ein Kriterium der Wirtschaftlichkeit, dass die pädagogisch geeignete Hilfe auch dann gewährt wird, wenn sie mit anfänglich höheren Kosten verbunden ist. Speziell für den Bereich der Heimerziehung wurde dies wissenschaftlich untersucht und bestätigt.
„Erste Ergebnisse aus Kosten-Nutzen-Analysen belegen für die Heimerziehung erhebliche Nutzeneffekte in den Bereichen Bildung, Erwerbstätigkeit, Gesundheit und Delinquenz. Diese tangiblen Nutzeneffekte liegen deutlich über den Ausgaben, sodass eine positive Kosten-Nutzen-Relation vorliegt. So weist Heimerziehung ein positives Kosten-Nutzen-Verhältnis von 1:3 auf: Jeder Euro, den eine Heimerziehung kostet, führt demnach zu ca. 3 Euro Nutzeneffekten. Angesichts dieser Befunde sollte zukünftig weniger von Kosten, sondern selbstbewusster von Investitionen gesprochen werden.“(1)

Aber natürlich ist das Instrument des Vergleiches von Behörden ein immer beliebteres Feld von Unternehmens- und Organisationsberatungen, die Landräte, Bürgermeister und Kämmerer glauben machen, mit simpel gestrickten Vergleichen ganz einfach große Unternehmensgewinne (im Falle der Jugendämter große Einsparpotenziale) realisieren zu können. Die Gewinne, die dabei ganz sicher generiert werden, liegen oft aber alleine bei den externen Beratern. Die Nachhaltigkeit der gemachten Einsparvorschläge ist nur selten von langer Dauer. Oft erweisen sich die eingeleiteten Veränderungen auch als Boomerang für die betroffenen Landkreise und Städte. Bezeichnenderweise ist auch keiner der Consultants bereit, eine Garantie auf die gemachten Versprechungen zu geben oder bei Nichteintreten des Erfolges das gezahlte Honorar zurück zu erstatten.

Jugendhilfeberichterstattung in Bayern (JuBB)

Mit JuBB versuchen die Jugendämter in Bayern einen Weg zu gehen, der es erlaubt, mit einem fachlichen Background Vergleiche anzustellen und dabei effektiver zu werden ohne die gesetzlichen Vorgaben des SGB VIII fallen zu lassen. JuBB ist modular aufgebaut und wird ständig in Zusammenarbeit mit den örtlichen Trägern der bayerischen Jugendhilfe so weiterentwickelt, dass zukünftig die kompletten jugendhilferelevanten Strukturen der Kommunen darüber abgebildet werden können. Derzeit werden über JuBB alle kostenintensiveren Maßnahmen (§§ 19, 20, 27 II, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35 und 35a SGB VIII) – also das Kerngeschäft der Jugendämter –, mit den zugehörigen Kosten abgebildet. Darüber hinaus werden die Personal-, die Sozialstruktur und die demografischen Grunddaten ausgewiesen. Dargestellt werden die Erhebungen in einem jährlichen Bericht, der vom Landesjugendamt für die teilnehmenden Jugendämter aufbereitet wird.

Die Beschreibung des Bildes:
Die JuBB–Datenbasis bilden die Paragraphen 19, 20, 27, 2, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35 und 35a des SGB VIII.

Dabei trifft JuBB keine Aussagen zu „schlechter“ oder „guter“ Praxis in den einzelnen Kommunen, da solche monokausalen Denkmuster zu kurz greifen und der Komplexität der Kinder- und Jugendhilfe und der kommunalen Vielfältigkeit nicht gerecht werden(2)
Der Schritt von der quantitativen hin zu einer qualitativen Beschreibung ist deshalb ein entscheidendes Merkmal für eine aussagekräftige und verwertbare Berichterstattung. Realisiert werden qualitative Beschreibungen über vergleichbare und kommunizierte Daten.

Beschreibung des Bildes:

JuBB ist eine qualitative und einheitliche Datenerfassung und eine verlässliche Planungsgrundlage für Fachpolitik und –praxis von Jugendämtern für Jugendämter.

JuBB kann Entwicklungstrends der Hilfen zur Erziehung abbilden, fachlich fundierte Vergleiche ermöglichen und langfristig Kosten sparen helfen.

Beispiel:
Werden die reinen Fallzahlen des § 34 SGB zweier zufällig herausgesuchter Landkreise nebeneinander gelegt, erscheint aus kostenfokussierter Sicht der Landkreis mit der kleineren Fallzahl auf den ersten Blick sparsamer. Dieses Ergebnis ist falsch, da es sich nur auf den reinen Zahlenwert bezieht und somit singulär und losgelöst von gesellschaftlichen, politischen und fachlichen Entwicklungen steht. Interpretiert man die Werte hingegen mit Blick auf Infra- und Sozialstruktur sowie Demografie, lässt sich feststellen, dass die Fallzahlen unter Umständen gar nicht miteinander verglichen werden können, da die Landkreise z. B. hinsichtlich des Alters der Bevölkerung, der Anzahl der Einwohner und der Arbeitslosenquote stark divergieren.

JuBB ermöglicht aussagekräftige und belastbare Vergleiche

Das oberste Ziel von JuBB ist eine Berichterstattung, die für Interpretationen und Vergleiche verlässlich herangezogen werden kann. Zu diesem Zweck einigten sich die beteiligten Jugendämter auf einheitliche Definitionen der in JuBB erhobenen Daten. Diese Datenbasis garantiert Auswertungen, die in doppelter Weise vergleichbar sind. Zum Einen können Entwicklungstrends im eigenen Jugendamtsbereich in den verschieden Hilfen im zeitlichen Ablauf (auch kleinräumig) dargestellt und analysiert werden und in Bezug zu den Entwicklungen der sonstigen Sozialindikatoren (Arbeitslosigkeit, Ehescheidungen, Alleinerziehende, Geburtenziffern, Schulabschlüsse, Zuzüge etc.) gestellt werden. Zum Anderen erlaubt es JuBB aber auch „über den eigenen Tellerrand“ zu sehen und sich mit anderen Jugendämtern zu vergleichen. Bei Vergleichen zwischen mehreren Jugendämtern stellt sich aber oft das Problem, dass diese eine sehr unterschiedliche Struktur aufweisen, da die Jugendhilfelandschaften vor Ort stark divergieren. Wer glaubt denn schon, dass es sinnvoll ist, die Zahlen eines Stadtjugendamtes München mit denen eines Stadtjugendamtes Memmingen zu vergleichen? Ein Vergleich in sich komplett verschiedener Jugendämter ist somit nicht sinnvoll, da Fehlinterpretationen vorprogrammiert sind. Besonders bei den stark diskutierten kostenintensiven Hilfen (z. B. stationäre Hilfen zur Erziehung) muss deshalb unbedingt darauf geachtet werden, dass Vergleiche nur mit Jugendämtern erfolgen, die in ihrem Wirkungskreis eine ähnliche Sozial- und Infrastruktur aufweisen, denn „eine Bewertung der Jugendamtsarbeit setzt mindestens die [...] Verknüpfung von Daten, Einflussfaktoren und [...] Rahmenbedingungen voraus.“(3) In JuBB erfolgen daher Vergleiche in so genannten Clustern. Alle bayerischen Städte und Landkreise wurden dafür über eine Clusteranalyse in Verbünde eingeteilt. 3 ebd.. S. 30

Exkurs

„Die Clusteranalyse ist ein strukturentdeckendes Verfahren. Das bedeutet auch, dass trotz der „aktiven“ Gruppeneinteilung, die sich aus der Wahl von Indikatoren ergibt, die Analyse lediglich ein Instrument darstellt, um größtmögliche Gemeinsamkeiten innerhalb der jeweiligen Gruppe und größtmögliche Unterschiede zwischen unterschiedlichen Gruppen heraus zu arbeiten. Vorhandene Strukturen in den Datensätzen der Jugendämter, welche ohne weiteres nicht sichtbar wären, sollen somit aufgedeckt werden. Ziel ist eine vereinfachende Darstellung der Struktur einer vorgegebenen Menge von Einheiten.4 Dabei werden die Objekte so zu Clustern zusammengefasst, dass die Cluster untereinander möglichst heterogen, d. h. weitestgehend unähnlich, und in sich möglichst homogen, d. h. ähnlich, sein sollen. Um dies mathematisch zu überprüfen, wird die Methode der Diskriminanzanalyse verwendet, ein Verfahren zur Überprüfung von Gruppenzugehörigkeiten. Diskurse zwischen den Teilnehmern innerhalb soziografischer Cluster in JuBB können hierbei Chancen für jugendhilferelevante Schlüsse und Fachthesen für das jeweilige Jugendamt bringen. Interessant werden auch Methoden- und Strukturvergleiche, wenn trotz ähnlicher Voraussetzungen unterschiedliche Inanspruchnahmen von Hilfen festgestellt werden.“ Zur Bildung der Gruppen wurden folgende zehn Indikatoren herangezogen:

Bevölkerung und Demografie:

1. Bevölkerung der 0- bis unter 21-Jährigen am 31.12.2005
2. Verhältnis der 0- bis unter 21-Jährigen zum Rest der Bevölkerung am 31.12.2005
3. Bevölkerungsstand am 31.12.2025 (regionalisierte Bevölkerungsvorausberechnung nach Variante W1a)
4. Ausländeranteil an der Gesamtbevölkerung am 31.12.2006
5. Familien- und Sozialstruktur
6. Arbeitslosenquote Jahresdurchschnitt 2006
7. Empfänger Sozialgeld bezogen auf je 1000 der bis unter 15-Jährigen im Juni 2007
8. Verhältnis Einpersonenhaushalte zu Haushalten mit Kindern in 2004
9. Frauenerwerbstätigenquote in 2005
10. Anteil Schulabgänger ohne Abschluss in 2005
11. Verhältnis Ehelösungen zu Eheschließungen in 2005
    Diese Indikatoren ermöglichen somit die Zuteilung zu den entsprechenden Gruppen.
    Ein Vergleich unter den Jugendämtern eines Clusters ist sinnvoll und gewinnbringend, da einem konstruktiven Diskurs mit gleichen Voraussetzungen nichts im Wege steht. Für alle Daten gilt, dass sie nur im Gesamtzusammenhang von soziokulturellen Belastungen, demografischer Entwicklungen, gewährten Hilfen, weiteren Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe sowie der Personalsituation und den allgemeinen Ausgaben interpretiert werden können. Die Kommunikation der eigenen Zahlen ist dabei ein unbedingtes Muss für sinnvolle Vergleichsarbeit. Dass diese Anforderung nötig und dabei praktikabel ist, zeigt die praktische Arbeit vor Ort mit JuBB.

JuBB in der Praxis

Interview mit Edeltraud Höllerer, Leiterin des Stadtjugendamtes Erlangen

Frau Höllerer, Sie nehmen mit Ihrem Jugendamt an JuBB teil. Warum?

Edeltraud Höllerer: Es wird für Jugendämter immer wichtiger, ihre Arbeit gegenüber Politik und Gesellschaft transparent dazustellen. Schließlich wird für die Jugendhilfe viel Geld zur Verfügung gestellt und es ist legitim, wissen zu wollen, was mit dem Geld geschieht. Dazu bedarf es verlässlicher Indikatoren und Kennzahlen. Die JuBB-Daten sind Daten von Jugendämtern für Jugendämter und deshalb in besonderem Maße geeignet, fachliche Auswertungen auf einer soliden Datenbasis durchzuführen. Das Stadtjugendamt Erlangen ist von Anfang an dabei gewesen. Unsere erste Erhebung war 2006, aber erst seit 2007 arbeiten wir mit den JuBB-Zahlen.

Manchmal kostet die Arbeit mit JuBB richtig Zeit. Was bringt Ihnen die Teilnahme?

Edeltraud Höllerer: Der Vorteil von JuBB liegt darin, dass sich die bayerischen Jugendämter darauf geeinigt haben, welche Daten erhoben werden und wie sie erhoben werden. Damit haben alle die gleiche Basis. Das ist schon ein großer Fortschritt. Daten allein sind aber noch keine Informationen. Erst in Verbindung mit anderen Daten gewinnt man wertvolle Erkenntnisse, z. B. über die Inanspruchnahme von Hilfen zur Erziehung. Wir in Erlangen wissen dadurch, dass jedes 27. Kind eine Hilfe zur Erziehung bekommt oder wie sich das Verhältnis von Heimunterbringung zu Vollzeitpflege darstellt. Außerdem können Auswertungen sowohl quer über alle Hilfen zur Erziehung und für jede Hilfeart im Einzelnen durchgeführt werden. Damit weiß man schon einiges; aber interessant wird es erst, wenn ich auch weiß, ob dies ein guter oder ein schlechter Wert ist. Das heißt, ich brauche Vergleichszahlen. Auch hierzu bietet JuBB sehr gute Voraussetzungen. Der Erkenntniswert, der sich daraus ergibt, rechtfertigt auf jeden Fall den Aufwand.

Was ist Ihrer Meinung nach besonders zu beachten?

Edeltraud Höllerer: Um zu belastbaren Aussagen zu kommen, müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein. Die Erhebung nach einem einheitlichen Raster – also welche Daten werden überhaupt erhoben – ist zum Beispiel eine unerlässliche Sache. Es ist nämlich gar nicht so leicht, sich auf eine gemeinsame Datenbasis festzulegen. Mit JuBB ist das aber wirklich gut gelungen. Wichtig ist auch, dass die Zuordnung der einzelnen Hilfen nach demselben Prinzip erfolgt. Ich gebe Ihnen mal ein Beispiel: Die fünf mittleren Großstädte in Bayern, also Regensburg, Würzburg, Ingolstadt, Fürth und Erlangen, vergleichen sich seit geraumer Zeit. Dazu war es notwendig zu klären, was jede Stadt z. B. unter dem § 27 Abs. 2 verbucht. Das ist ein Sammelparagraf, da kann man sehr viel oder sehr wenig reinpacken. Diese Abklärung ist sehr wichtig, sonst hinkt der Vergleich. Wenn sie das nicht tun, können sie nicht einmal ihre absoluten Fallzahlen miteinander vergleichen und sie laufen Gefahr, falsche Schlüsse aus dem Vergleich zu ziehen.

Was ist Ihr Hauptkriterium, damit ein Vergleich für Sie sinnvoll ist?

Edeltraud Höllerer: Es muss sichergestellt sein, dass man nicht Äpfel mit Birnen vergleicht. Das heißt, man braucht Kommunen oder Landkreise mit vergleichbaren Strukturen. Die Größe, also z. B. die Einwohnerzahl muss vergleichbar sein. Dann sollte die Altersstruktur ähnlich sein. Eine junge Stadt mit vielen Kindern, Jugendlichen und ihren Familien braucht ja ganz andere Jugendhilfestrukturen als eine Stadt mit vielen älteren Menschen. Und sehr wichtig ist auch eine ähnliche Sozialstruktur. Die Arbeitslosenquote, die Anzahl der allein erziehenden Mütter und Väter, ja sogar die Anzahl der Studenten haben enormen Einfluss auf die Ausgestaltung der Jugendhilfeleistungen. Es macht daher keinen Sinn, z. B. Stadt- oder Landkreis- Jugendämter eines Regierungsbezirks miteinander zu vergleichen – nur weil sie politisch eine Einheit bilden.

Zum Schluss noch eine Frage. Können Sie in drei Sätzen JuBB und Vergleiche auf einen Nenner bringen?

Edeltraud Höllerer: Es ist wichtig, dass sich die Fachleute in den Jugendämtern zusammensetzen und die gewonnenen Informationen interpretieren und bewerten. Nur so machen Vergleiche erst wirklich Sinn. Das ist ein lebendiger Prozess, der von der ständigen Fortschreibung der Daten, der Aus- und Bewertung der gewonnenen Informationen und dem Hinterfragen von Abweichungen lebt. Dadurch erhält man ein Steuerungsinstrument, das von Fachleuten der Jugendhilfe entwickelt wurde und absolut auf Bayern abgestimmt ist. Diese Chance sollten die Jugendämter nutzen und selbst in die Hand nehmen.

(Das Interview führten Kerstin Mainka und Grit Hradetzky)

Fazit

Vergleiche sind unbestritten ein wichtiges Instrument in der Jugendhilfe. Die kritische Auseinandersetzung mit den örtlichen Hilfeverläufen muss dabei die tatsächlichen Rahmenbedingungen, in denen Jugendhilfe eingebettet ist, berücksichtigen. Damit ist Berichterstattung in der Jugendhilfe keinesfalls die Kopie von betriebswirtschaftlichen Controllinginstrumenten. Vielmehr lebt der Vergleich in der Jugendhilfe von der fachlichen Auseinandersetzung und setzt damit das solide Fachwissen über das komplette Leistungs- und Aufgabenspektrum der Kinder- und Jugendhilfe voraus. Die oft mit dem Vergleich angestrebten Kosten- und Effizienzbewertungen dürfen nicht zu Lasten der Fachlichkeit gehen.

Grit Hradetzky und Kerstin Mainka

Literaturverzeichnis
Interkommunaler Vergleichsring der mittleren Großstädte: Vom anderen Lernen heißt...? Eine Zwischenbilanz aus vier Jahren interkommunaler Vergleichsarbeit in der Kinder- und Jugendhilfe.
Verfügbar unter: http://www.akjstat.uni-dortmund.de/akj/Downloads/ikonetz.pdf [letzter
Zugriff: 14.2.2011]

Macsenaere, Michael: Wirksamkeitsforschung in der Kinder- und Jugendhilfe – was bringt sie für die Praxis?
Verfügbar unter: http://www.kjfaugsburg.de/cms/vcms_akademie.nsf/d8b9db68eb323349c1256e22003fb0cd/
b6bdac33ee320d51c1257505005b9a7e/$FILE/081112_Macsenaere_Wirksamkeitsforschung_Kinder-Jugendhilfe.pdf [letzter Zugriff: 15.02.2011]

Maykus, Stephan/Schone, Reinhold (Hrsg.): Handbuch Jugendhilfeplanung.
Grundlagen, Anforderungen und Perspektiven. Wiesbaden (Verlag für Sozialwissenschaften)
2010.

Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Familie und Frauen (Hrsg.): 3. Landesbericht Hilfen zur Erziehung in Rheinland-Pfalz. Mainz 2010.

Steinhausen, D.; Langer, K.: Clusteranalyse-Einführung in Methoden und Verfahren der automatischen Klassifikation, New York 1997

Zentrum Bayern Familie und Soziales, Bayerisches Landesjugendamt: Jahresbericht 2007 München 2008

aus: ZBFS - Bayerisches Landesjugendamt Mitteilungsblatt 1/2012